传统自给自足的小农经济社会通常很难形成统一的大国。“日出而作，日入而息。凿井而饮，耕田而食。帝力于我何有哉？”①这首诗就反映了农民没有这种制度(帝制)需求。而且，要想形成这种制度需求也很难，因为不仅(相比于商业社会)很难征收为支持有效政治治理所必需的税赋，而且天高皇帝远，治理如何深入，天下何以归心？
黄河治理要求大区域的统一协调，以及中原农耕文明与北方游牧文明的冲突，这两大因素令这片土地上的农耕社区有了建立并维系统一大国的制度需求。②而这两个区域几乎重叠。治水主要是在黄河中下游；同游牧民族的竞争，则继续向西，经渭河平原，直抵今日宁夏和甘肃中南部。这是长时段的制度需求。尽管王朝更迭，也有长期的分裂和割据，也有从分封到郡县的变革，但统一的大国治理是自西周之后这一广阔农耕地区的总趋势。
大国的治理，注定和小国的治理很不相同。首先是最基本的制度，即宪制/构成(constitution)不同。例如，小国就不大会有什么地方割据或分裂的风险，也很难说什么中央与地方关系。而中国至少从西周分封诸侯开始，就一直有一个大致可谓“中央与地方关系”的问题。③表面看来，这只是一个国家的疆域构成和行政区划问题。但是，为什么这片疆域会构成一个国家，而不是几个国家？为什么有的江河山脉构成政治疆界，而有的则不构成？这其中至少部分是制度构成的。而且，大国并非天生，也不可能只靠军事征服，它还有如何维系的问题。亚历山大就曾缔造了横跨亚欧大陆和北非的马其顿帝国，但他一死，马其顿帝国就分割为几大部分。这与一个多世纪后二世而亡的秦王朝很相似。但问题是，不久之后，汉承秦制，重构了比秦朝疆域更为辽阔且持续了四百多年的两汉，并在一次次“复盘”后有了后来的中国，而马其顿帝国则从此进入了历史。
任何国家的构成，都一定是政治、经济、军事和文化等各方面的基本制度的产物。本文旨在探讨促成、维系和拓展历史中国全国性治理的政治制度架构，集中
后世中国人通常视郡县制为历史中国提供了最强有力的中央集权的大国宪制。但这一宪制架构的最早努力，还应追溯至西周的分封制。理由有三：首先，此前传说中的五帝统治的地盘都还较小，夏、商两朝还是部落国家或部落联盟国家，而西周则是(或更像)一个有政治层级的大国。其次，即便以平王东迁(公元前年)为标志，周天子王权衰落，各诸侯国之间争夺激烈，但这之前的分封制还是为西周提供了长达约年的稳定政治秩序。再次，人类创造的所有制度都不可能终结历史，长短也是相对的，重要的是，对于大国的构成，分封有多少以及在当时而言是否有无可替代的制度贡献。
就此而言，西周封建制对于历史中国构成的贡献不可低估。尽管夏、商两朝也已控制了足够广阔的疆域，但夏商时授予各部落封号(“封”)，更多是对部落联盟的政治现实的认可。相比之下，有历史记载的西周初年，在国家制度构造中增加了一系列新的因素。周天子除了将渭水下游和黄河中游确定为由自己直接统治的中央特别行政区——“王畿”——外，还把全国其他土地划分为大小不等的无数块，连同土地上的人民，分封给亲族、功臣和一些未能征服的部落，建立了众多同姓诸侯国和异姓诸侯国。除了“分”和“建”外，西周的“封”还将各诸侯国层级化、序列化和体系化了。
西周封建制的上述做法，至少有如下五方面的含义：第一，周天子是在积极行使一种独占的政治权力，而不是消极承认原有部落或诸侯的现有实力。“分”和“建”表明，西周最高统治层不仅有了(也许夏商统治者也曾有过的)用政治塑造国家的自觉，最重要的是开始了这种系统的努力。第二，除了没有“主权”外，由于有了土地、人民和政事，诸侯国很像是现代意义上的国家了，但在这一体制下，各诸侯国原初的土地和人民都来自周天子，诸侯王治理的权力，尽管不可撤回，却也源自周天子。第三，“建”诸侯国，既是创造一系列新的下一层级的政治单位或实体，也是在建立一个以周天子为中心的天下治理体系。故而一旦建立了大量的同姓诸侯国以及由功臣统领的诸侯国，就会加强周天子与各诸侯国——广义的中央与地方——的关系。第四，有等级的“封”，也是制度的理性化。周天子因而成了诸侯之君，而不像夏商时代的国王那样仅为诸侯之长。第五，由于与周边地区(部落或方国)的互动，包括军事冲突，也令中原地区之外的所谓戎、狄、蛮、夷等族群进入了周的“天下”。④
因此，上述这一切反映了西周初年政治统治高层的政治自觉、对西周政治秩序的新理解以及关于如何治理天下的新的想象。而这种想象还表明：周天子有了足够强大的经济政治实力，可以贯彻落实自己对于这个国家的规划和想象。“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”(《诗经·小雅·北山》)，不仅表明了西周的宪制自觉和愿景，而且更重要的是它主动、自觉、清醒的政治和宪制实践，这是有记录的最早的大国政治构建。
应当承认，西周初年的各诸侯国还不是疆界明确的国。在周王直接的统治地区和各诸侯国都有明确的国、野之分，王或诸侯所居的都城及其近郊称为“国”，郊外称为“野”，居住在国中的是“国人”，居住在国外的则是“野人”。国、野之分表明，在其初期，西周还不是彻底的领土国家，其政治治理的核心架构和力量更多是基于各种血缘关系，周王和各诸侯对本国的统治都更多局限于国/野层面的国。⑤
即便如此，对土地及其人民的“分”，仍然表明当时的政治治理已开始转向更多基于地域的对人管辖，不像夏商的“封”隐含的那样纯粹是对部落成员的管辖了。西周创立的这一制度的架构，已为其转型成领土国家创造了条件。至少到春秋时期，各诸侯国的国、野之分已逐渐消失，“(国之)礼失而求诸野”，⑥间接表明“国”之文化对野已有了强大的影响。中原各诸侯国对疆域的竞争，也令其边界犬牙交错，意味着各自对其疆域的理解和统治力度都强化了。这标志着宗法中国已经完成向领土国家的转型。⑦
西周自觉挪用了宗法和血缘关系来建构大国体制，但不可忽视的是，西周分封了一部分功臣，建立了一些异姓诸侯国。这其实是对精英的能力和忠诚的奖励，⑧因此也是向精英政治(meritocracy)发展的重要一步。从当时看，这不过是突破了宗法原则，是例外，甚至可以说破坏了当时的“法治”(礼制)；但后来的历史表明，就因为突破了宗法关系的礼制原则，这其实是伟大的先例。
但西周的政治家们看到的还不仅仅只是眼前，他们要考虑的和做的也必须更多。在如此辽阔、交流通讯不便的疆域内，各诸侯国各自世代统治，相互间缺乏足够的政治、经济和文化交往，缺乏重大且足够的利益依赖和勾连，甚至终身也不得见一面，这个制度能持久吗？时光会逐渐并最终彻底淡化这个起初血缘关系紧密的群体，令理论上的宗法亲缘关系完全让位于地缘关系——事实上是利益关系。诸侯国间的利益冲突，必然导致对土地、人民、财富、地位和权力的争夺，因此这个借助血缘关系的宪制架构迟早会崩溃。清醒理解了这一长远的潜在危险，有远见的伟大政治家如周公，以封建宗法制为基础，创造了作为当时宪制之辅助的国家正统政法意识形态——“周礼”，试图通过定期祭祀共同的远祖，重新唤起进而强化周王室血缘群体的内部认同、团结。⑨即便不相信永恒有效，至少也可以应对现实和近期的问题，因为“长远看来，我们都死了”(借用凯恩斯的那句名言)。就此而言，周礼几乎就是当时为统治阶级普遍分享和接受的宪法规范和宪法理论。这不光是个人“不学礼，无以立”(《论语·季氏》)，想想诸侯王仅仅在娱乐规模上违反了周礼——“八佾舞于庭”，孔子就“是可忍孰不可忍”(《论语·八佾》)，更重要的是异姓诸侯国同样必须遵循周礼。这意味着周礼只是看起来像宗法，但其实已超越了宗法。
这一切发生在公元前11世纪、疆域大约有万平方公里的西周，因此有理由说，这是人类历史上最早尝试并实践的大国之内必须有的纵向政治分权，是人类创造的最早的一种关于“中央与地方关系”的制度。鉴于这种制度从西周直到春秋初年一直坚持，且大致保持了稳定，或可断定这就是当时可行的“宪制”。
但真的“没有一种制度可能建立在爱之上”。⑩即便是血缘亲属之爱，也难以维持周礼的实践。周公的天才制度设计和政法意识形态规划，最终都难抵抗利益对血缘的侵蚀。不仅宗法名义上的兄弟、叔侄之间相互竞争和争斗，从不和、内斗直至战争、谋杀、篡权，而且还引发了其他人凭自己的政治实力夺权。春秋战国时期，乱臣贼子比比皆是。(11)“礼崩乐坏”意味着当时的中国已无法按照宗法分封制继续治理了，整个国家的宪制架构(其中最显著和最关键的是中央与地方关系)，必须改变了。这或许是中国历史上有关大国治理的一次最重要的变革。
当时的诸多思想家于是提出了宪制变革的建议。儒家的基本做法是“不愆不忘，率由旧章”(《诗经·大雅·假乐》)，大致也就是今天法律人所谓的“遵循先例”，试图以此来遏制过于泛滥的政治现实主义(realpolitik)，他们借想象中的美好西周，提出了自己理想国家的核心宪制原则：“天下有道，则礼乐征伐自天子出。”(12)其中最关键的两点是：全国的政令法制不仅必须统一，而且只能源于天子，源于中央政府。更加务实(pragmatic)的法家，一方面提出与儒家很相似的全国法治统一的原则，但最重要的是，从总结西周分封诸侯的合理性和失败的政治经验，他们精要地指出了大国政治治理中必然要面对的中央与地方分权的问题，提出了“事在四方，要在中央。圣人执要，四方来效”的分权。(13)而这其中还隐含了古代中国宪制的另一重要原则——全国性的精英政治，尽管直到数百年后，由于其他配套的宪制，这一理念才得以开始付诸实践。(14)
二、郡县制及其他中央集权制度措施
不仅有思想的回应，来得更早、更实在且也更具体的其实是制度的回应，或新制度的萌芽。到了春秋末期，已开始了一些今天回想起来具有宪制意义的变革。秦、晋、楚等国，由于疆域的拓展，就已开始出现一些新的地方政治单位——郡和县。在那里，各诸侯国君主直接任命有权威也有能力的官员代表君主进行治理，而不再作为诸侯国的封地由君主分封给大夫并以后者的名义来治理。
起初这只是出于应急，是对特定区域的权宜之计。到战国时，各主要诸侯国的疆域已大大拓展，无论是借助兼并周边的弱小诸侯国，还是通过拓荒殖民。此时在新获得的疆域很难继续实践封建制了，因为各国诸侯不大可能允许耗费大量人力、物力才征服或拓展的疆域独立自主，他会努力把新获疆域变成他有效治理的诸侯国的一部分，成为可直接调动和支配的国力资源的一部分。为了不再失去这些新的疆域，有时还必须准备同其他任何觊觎者展开军事斗争。这都要求从制度层面强化对这些新获地区的政治控制，必须派信得过且有能力的人去掌管当地的军政事务。
战国时期各诸侯国间更强有力的政治军事竞争，也促成了郡县制的变革。务实的政治实践迫使各国必须重构本国政制，必须加强中央集权，强化中央对地方直接有效的政治统治，有能力统一协调和有效地动员、调配本国内所有的人力物力资源。非此，不足以展开大规模的战争，无论是进攻还是防卫。(15)
推动诸侯国政制变革的另一重要因素是，当时有些诸侯国君主先前只是该国的大夫或重臣，在其政治实力增强后，或是会同其他大夫或重臣瓜分了某诸侯国，或是独自取而代之。前一类的典型是赵、魏、韩三家分晋，而后一类的典型则是齐国。这些掌权的新君主的篡权经历令其洞悉原有体制的弊端，因此会重新构建制度，调整权力配置，巩固中央集权。
不管是因为权宜之计的积累成了常规，还是由于精心考量后的设计，或是简单模仿他国经验，甚或仅因那些没有改革的诸侯国先后都被灭了，最后的结局是郡县制逐渐成为各国通用的基本制度。郡县首长均由君主派出，获得的是可由君主随时撤销的政治授权；选任的标准不再是血缘关系，甚至不只是政治忠诚，也更多
秦王朝建立之后，郡县制得以在全国确立，成为后世中国最持久的宪制之一。但在秦统一六国之际，或是基于有理由的对历史的尊重(遵循先例)，或是由于周礼作为政治意识形态的持久影响，当时的许多政治家都曾考虑或主张分封诸侯，也曾一度裹挟了秦始皇。在众多并非愚蠢或更非保守的政治家心目中，郡县制虽有用，却只是战国时各诸侯国政治竞争的权宜之计，一旦新王朝建立，宗法分封制仍是正统。传统是因其不为人注意而格外强大的保守力量。即便作为宪制实践的封建制其实已然无可奈何花落去，但作为旧宪制的意识形态，作为习惯，作为传统，封建制的影响力仍然巨大，几乎规定了当时所有政治家的宪制想象，成为他们的默认选项。只有对封建制度的长期后果非常清醒的李斯，基于发生在眼前的各国历史和显而易见的逻辑推理，尖锐地指出，如果分封，迟早会天下大乱，一定会引发各诸侯国之间的战争，从而令秦王朝的统一变得毫无意义。滴血封喉，这一点直接击中了始皇帝嬴政的心思。李斯的远见卓识和后果主义考量，令秦始皇决定采取郡县制，分天下为三十六郡。(16)
回头来看，秦始皇和李斯也许都不算是好的政治家，但他们无疑是伟大的政治家，他们创造了此后中国长达两千多年的中央与地方的基本体制，一个也许仅此就足可证明其伟大的体制。但伟大是在时间中慢慢长大的，需要成功来喂养。而古人却不可能穿越这段时间！面对秦“二世而亡”的现实，在此后的至少一段时间内，(务实的)政治家都很难真的相信郡县制优越。秦末农民起义后出现的政权，无论是楚还是汉，无论是政治家还是高级将领，不同程度上都选择了，或是不得不选择了分封制。(17)为了巩固自己的政权，防止身后烽烟再起、天下大乱，务实明智的汉高祖刘邦在世时，通过吕后，将先后投诚自己(叛将)的因战功而封王、最有组织指挥能力和军事才华的高级将领韩信、英布和彭越一一剿灭，又立下规矩，“非刘氏而王，天下共击之”。(18)此外，汉初的分封制也加入了巩固中央集权的制度考量，由中央政府向各诸侯国派驻官员，由后者实际治理。但“刘氏”一词还是表明，刘邦的宪制思想仍局促于传统，还是相信血缘比郡县更有助于维系和巩固王朝的政治。
不撞南墙头不回！此后，有了中国古代一次长达近半个世纪的宪制论战，以及实践层面的相应“修宪”。贾谊、晁错和主父偃等人先后于公元前年、前年和前年各自向中央政府提出了“修宪”建议，包括“众建诸侯以寡其力”(19)、“削藩”(20)和“推恩令”(21)等，目的只有一个，即全面削弱各诸侯王的政治经济实力，逐步弱化直至全面剥夺诸侯王对其属国的政治经济掌控，而以中央委派的官员代表皇权，无论以什么名义，全面取代诸侯王对各自王国的统治。
但是，不仅后代美国的宪政经验，而且古代中国的宪制经验，都提醒人们，有关宪制的论战，有时不可能仅仅是“论”，或可行于并止于“论”，有时还必须“战”，或不得不接受“战”。(22)同政治实践相比，即便最雄辩的宪法话语也太孱弱了。汉朝廷本想借宪制变革来防止战乱，却因晁错的变革措施引发了(至少是提前引爆了)战乱。七国之乱的反叛者甚至有了名正言顺的借口——“清君侧”，但更重要的其实是要修宪——改变中央与地方关系。中央政府的政治退让和妥协(甚至将主张削藩的政治家晁错身着朝服腰斩于街头)，也无法赎回和平。而当宪制话语和政治权谋都无法换来和平时，就只能以战争购得；同这一宪制变革胜利站在一起的，不是什么抽象的宪政价值，而是实实在在的强大的政治、经济和军事实力。
这场征战，而不是这场论战，打败了地方的封建势力，也彻底粉碎了汉初政治家们曾寄托于封建制的那最后的迷信。必须坚持以郡县制为核心的中央集权的统治，即便这不可能终结历史，长治久安，但在中国古代，只有这样的宪制，才更可能防范因国家政治架构的重大缺陷而导致国家分裂、内战和割据。当汉武帝通过独尊儒术进一步完成意识形态上的中央集权后，汉承秦制，终于在中央与地方关系上全面完成了历史中国宪制的这一伟大转变。
郡县制的基本特点是，各级政府的行政首长，均由中央政府以皇帝名义直接并随时任免，其全部权力来自中央授权，职位不能世袭、不得转让，不得在其故乡任职，也不得在任何一地长期任职。其下属，在汉代是由地方主官从本地人中挑选任用，到了后代，有些甚至也必须由中央选任。这就形成了比较有效的相互制衡同时也是互补的机制。在这种制度下，地方行政主官无心，也不大可能，在其任职地建立并形成盘根错节的个人关系网。他对当地的有效治理需要通过本地吏员，因此一定要力求并有能力获得他们的支持。而另一方面，为有效控制地方及其下属，他也必须时刻诉诸并依靠中央政府的权威。这样一来，即便长期远离中央政府的直接监管而独立在异国他乡理政(在古代中国这样的大国，这不可避免)，但只要不是同时掌控了军队、地方官员的任免、地方财政，任何地方主官都很难分裂割据。
即便如此，历朝历代，中央政府还会通过考察、监察甚至特务系统来加强对地方政权的控制。例如，在汉代，中央派郡监或刺史监察郡，各郡县也会派官员监督县或乡。这种考察和监察制度，使中央政令能比较畅通地贯彻到基层，保证了国家政令的统一，有利于政治安定和经济发展。依据这一制度，至少各级地方政府实行的是另一种三权(行政、军政和监察的)分权与制衡。
郡县制只是全面弱化了封建制的分裂风险，并不意味着有了此种或其他形式的中央集权的宪制架构，就可以确保不再有分裂的危险甚或现实。后代的历史表明，如果中央政府的统治经验和能力不足、缺乏远见，或政治操作失当，或是朝廷内部争权夺利，或是对地方官员管控不足，或是边疆民族入侵，甚或仅仅因灾荒引发大规模的农民起义，中央集权制下照样会出现分裂割据和战乱的局面。治国不是且永远也不会是一个可能仅仅依据制度(即便是宪制)就旱涝保收的事业。(23)
秦汉之后历史中国曾多次分裂，但每次分裂后，总会有新的政治力量重建国家的统一，在前朝教训的基础上，会进一步重构和完善这一大国治理的基本政制。尽管后世不再称郡县，但整合历史中国的宪制原则和架构的，始终是郡县制模式。也因此，才有了“百代皆行秦政法”之说。(24)
三、地缘政治与行政区划
历史中国不仅疆域辽阔，而且各地的地理地形、气候相当复杂。各地生产方式也自然有别，经济、社会和文化发展不平衡，在自给自足的小农经济条件下，不但很难建立统一的多民族大国，更重要的是，即便建立了也颇难维系，容易出现分裂和地方割据。(25)
而且，辽阔疆域以及山川地形，对历史中国的构成和治理的影响是持久的，是跨越王朝的。“以一代之方舆，发四千余年之形势”，(26)此语并非夸大。也因此，“夫国必依山川”(《国语·周语上》)，至少在西周之后，政治地理考量就已进入历代政治家、思想家和军事家的视野。典型者如战国之际纵横家的纵横捭阖，无论是主张合纵还是主张连横，他们的政治建议和政治谋划都不是抽象的理性算计，而是切切实实地立足于本国以及相邻各国的与政治、经济和军事相关的各种地理要素展开的。秦国之所以得以统一六国，最重要的一点也是因为在地理上，秦“据天下之上游，制天下之命者也”，“山川四塞，形势甲于天下”。(27)秦统一后的许多重大举措，无论是修建长城，还是修建驰道，或是在南方修灵渠，都始终有地缘政治的追求，并且取得了显著的地缘政治效果。(28)
因此，后世历朝历代的政治家，也都习惯于从地缘政治的角度来思考大国的宪制问题，并使其成为中国宪制规划和实践中的常规。历朝的皇帝、宰相和百官都必须努力了解和熟悉中国的地理地形，因为这关系到如何从行政上管理全国各级政权，如何联络四方外藩，地方和中央的强弱，边疆与内地的轻重，边陲的军力配置，国家赋税的来源，以及各地行政疆界的纠结等等。(29)不仅如此，还要将这些考量尽可能落实在具体的制度设计或政策选项中。国内地缘政治考量，也因此一直是中国古代宪制实践的重要组成部分。(30)无论是封建制，还是郡县制，其实都混杂了地缘政治考量。
又如首都的位置。任何国家，只要有两个甚或几个可能的政治、经济、文化中心区域，都可能有这个问题。但历史中国的许多王朝(偏安者除外)，都将首都定位于中原北部或西北部，位于或靠近当时经济更为发达、交通相对便利的中原地区，以便既可以组织协调全国各地的力量来应对重大的政治军事事件，也能够从本地或通过安全的交通运输获得粮食、人员和其他各种物资的补给。最主要的地缘政治考量，大致有二：其一是可以及时获悉并回应与北方游牧民族的冲突；其二是更便于从军事和政治上控制东方和南方各地。而这就是试图通过首都的地理位置，来保证中央政府对各地的最大的政治、军事、经济和文化影响。一个典型的例证是，在汉初，围绕定都关中还是洛阳，就曾有过一场地缘政治学的辩论。真正令汉高祖决定放弃洛阳而选择定都关中的，就是一系列的地缘政治考量，包括首都自身的政治军事安全、便利的经济资源获取以及战略纵深等，其中特别重要的，是从军事上，因此也就是从政治上，更容易控制和支配统一不久的东方和南方各地。(31)
这实际成了一项始终坚持的抽象的宪制原则。即便是地方割据势力，也会遵循了这一原则。而最典型且为人们熟知的是《隆中对》，诸葛亮正是基于对全国各地政治、自然地理环境的分析，预判了当时的天下大势，确定了刘备进军西南、在今日的四川建国和立国的长期战略方针。(32)即便东晋之后，中国的经济重心逐步开始转向江南，但历代王朝，只要不是偏安一隅，仍会选择定都中原北部。之所以如此选择，仍然是因为对中国北方边陲稳定的高度
历史中国的行政区划也渗透了地缘政治的考量。它不仅仅只是中央政府与地方政府的分权，也是相邻大行政区(甚或诸侯国)间的制衡，以此来弱化大国内地方政府潜在的分裂割据之可能性，以确保中央集权宪制的巩固和稳定。典范之一是西汉的削藩。西汉开国后，在逐步消灭异姓王的同时，刘邦曾大封自己的子弟为王，希冀借以屏藩朝廷。但很快，位于南部的一些诸侯国经济实力大增，经济和政治上都对汉初的中央集权体制构成了威胁。汉王朝先后采用贾谊、晁错等人的建议，或在原诸侯王的封地上分封更多诸侯，一步步地弱化大诸侯国的力量，或刻意找各诸侯国的“茬”，借机废除或缩小一些诸侯国。平定“七国之乱”之后，鉴于有些大诸侯国“连城数十，地方千里”(《史记·平津侯主父列传》)而威胁到中央集权，汉武帝采纳了主父偃的建议，下令各诸侯国分封子弟。各王国被迫分成若干侯国，如此一来，不仅无力犯上作乱，而且其隶属于郡，被中央政府管辖。通过这种方式，汉代从此解决了自开国以来一直困惑中央政府的诸侯国问题。
行政区划是便利行使的措施，但其收益究竟如何，却并不一定会尽如人意。例如，细分诸侯国等于增加了管理的层级，而层级多了，中央的政令监管反而难以穿透。层级太多，行政区划则会偏小，地方政府就可能无法独立有效地应对一些本应由地方政府应对的问题。此时，若由上级政府统一协调，则部分失去这一行政区划的意义；若允许地方政府自行合作，则可能是以另一种方式增加了分裂割据的风险。更重要的是，有效的层级治理体制也需要有相对稳定的行政层级和区划。这便于地方官员针对本地情况采取灵活对策，紧要时可独断专行，因此可以充分调动地方官员的积极性，也便于中央问责。而行政层级或区划变动太多，就容易引发推卸责任。这表明应当有制度化的纵向分权。(33)只是固定的行政区划也可能引发一些事先很难设想到的潜在风险。例如，随着全国的经济重心转移，或人口迁徙，或某地区盛产某些特别重要的资源，一些地区的经济实力大增，完全有可能变得足以挑战中央；在特定的政治社会形势下，也完全可能有某些政治军事领袖人物野心萌发，汉初的吴国就是如此。一旦出现这种情况，大国的空间距离，复杂的易守难攻的地形地理条件，就会成为地方割据的便利条件，很难为古代的军事政治力量克服或跨越。
这就可以理解历史中国长期坚持的“山川形便”和“犬牙相入”这两条行政区划基本原则的宪制意义。(34)前一原则强调行政区划尊重自然地理形成的地方区域。自然地理往往是塑造相关区域社会共同体的强大力量，界定了本地居民的经济、社会、文化权益，就此而言，尊重自然地理构建的自然区域，就是为了避免引发或激化各区域民众之间的利益冲突，是为了便利各地方的有效政治治理。而后一原则则是特意用行政区划上的“犬牙相入”来打破“山川形便”，防止因地理地形引发或便利分裂割据。这是考虑到自然地理对区域政治、经济、文化的塑造力，为维护全国的政治统一和有效治理。这其实是一项在传统的农耕大国，并且必须是地形地理极为复杂的大国中，才有必要和可能发生并有效的具有宪制意义的制度。
最早的“犬牙相入”的实践，也可追溯到秦朝。为了有效控制秦军征服最晚、距离秦王朝政治核心最远、交通最艰难的岭南地区，秦将位于南岭以南的桂阳县(今广东连县)划归长沙郡(今湖南省)，同时将位于南岭之北的镡城(位于今湖南怀化境内)划归岭南的象郡(今广西)。这种完全不顾自然地理的行政区划，乍看起来非常荒唐。但在一个根本不应出错的地方，不仅出了，还“错”到无法理解，最可能的解释就是，这就不是错误，而更可能是一个精心的制度设计——就是要通过这种“犬牙相入”的行政管辖来打破可能因南岭引发或造就的地方割据。事实上，在秦朝灭亡近百年之后，汉武帝开始平定秦末开始割据自立的南越国，部分凭借了秦对镡城的这种看似荒谬的行政设置，汉军在很短时间内就进入了岭南象郡，完成了汉朝的统一。(35)
也并非个别或少数。在行政区划上，历朝历代这类实践屡见不鲜，乃至后人视其为理所当然。例如，河南省的行政区划，在历史上从来都不仅位于黄河以南，而且总是会越过黄河，兼有黄河以北之地，甚至深入河北；长江沿岸各省从来不是划江而治，而总是跨越两岸，即便两岸的经济文化差别甚大。其目的就是要防止潜在势力以黄河、长江这类农耕时代的天堑形成割据。
基于地缘政治考量的行政区划，不只用于山地，也用于平原，不只用于郡县，也用于诸侯国(在汉代)；不但汉族统治者会用于边陲治理以防范少数民族，入主中原的边疆民族统治者也以此来防范汉族地方大员(下一节会谈到)。事实上，从逻辑上看，更有经验证据表明，入主中原的边疆民族统治者比汉族统治者，统治力弱的统治者比统治力强的统治者，更注意(其实是不得不)以地缘政治考量的行政区划来维系国家的统一。
最典型的是元代的行省划分。元既是边疆民族入主中原，其治理能力也弱于另一入主中原的清王朝。根据周振鹤的研究，元代划省，一反汉州、唐道、宋路的划分方法，完全无视历来与划界密切相关的几条最重要的山川边界——秦岭、淮河、南岭、太行山。元代任何一个行省在地理和文化上都不是“自成一体”。例如，陕西行省越过秦岭，直达汉中盆地；湖广行省覆盖湖南、湖北，更越过南岭，直至广西；江西行省同样越南岭而至广东；河南江北行省则南北跨越了黄淮两条大河；中书省横跨太行山东西两侧，兼有山西高原、华北平原和山东丘陵三种不同的地理区域；江浙行省从江南平原一直延伸至福建山地。只有四川行省稍成四塞之国，但因其北部汉中已成陕西的一部分，秦岭不再成其屏障，四川也就没有割据的地理条件了。(36)
不限于宏观，也见之于微观；不仅用于对内，也用于对外。一个细小的例证是，在广东与福建(同时也是东海和南海)的交界处，有一处面积仅平方公里的南澳岛。历史上，南澳岛对于闽粤两省交界处的广阔海域控制极具战略意义。但在近代之前，该岛的行政归属一直变来变去。秦汉时，南澳划归南越，即今广东；但从南北朝的梁朝起，包括唐、宋，南澳岛则一直被划给福建。至清代，南澳则同时分属福建、广东两省，在岛上设了总兵，但下面却分设了互不隶属的广东、福建两个营。闽粤界不但横贯了南澳岛，甚至切贯了岛上的总兵府！
只有从地缘政治的角度，方可理解上述种种困惑。尽管很难确证，但是早期来来回回的行政区划，很可能是与如何防范距离北方政治中心遥远且多山沿海的闽、粤地区独立有关。秦朝控制了南越，但对闽越未有实在控制，因此从政治军事上考虑，秦有理由将南澳划归南越，必要时便于从南越经海上进军闽越。南北朝以后，中国的政治、经济、文化中心开始向东南方向转移。这一时期，浙江和福建比广东更可为中央管控，南澳岛因此成为在政治军事上控制广东的海上战略据点。到了清代，南澳的特殊行政归属，特别是其军事部署，对内仍可以令闽粤两省相互钳制，但更重要的可能是对外，这种区划设置要求两省军队和地方共同支持防守这一易攻难守的东南海上要塞，(37)因为从那时起，来自东南沿海的海上威胁开始增加了。
行政区划的犬牙交错，实质是相互制衡，但地理地形或行政区划本身并不自动构成制衡。因此，地缘政治的要害，并非地缘，而是政治。只是在思考、分析和应对政治治理问题时，不要忘记其地理空间以及其他可能相关的地理因素。并且，后世中国的这类地缘政治考量，都是以中央集权为前提条件的，只有在这种制度条件下，有地缘政治考量的行政区划才会增强或弱化某些政治可能性。如果相邻两地的行政或军事首长或是父子或兄弟或挚友或师生，并且他们对这种私人关系的重视超过了对国家和代表国家的朝廷或皇帝的忠诚，那么无论如何“犬牙相入”的行政区划都没有意义。就此而言，在南澳岛上，问题并非是否需要两个营的兵力，而是要有互不隶属的两个营的兵力。
因此，在中央集权的基本制度下，行政区划间长期稳定的“犬牙相入”就有了持久的制度效果。它不针对特定任何人，但对任何地方行政长官都有效果。无论何地有了潜在的政治风险，中央政府无须调整行政区划，只需适度调配相关行政区的行政长官，或仅仅在相邻行政区域内重新部署军力，就足以实现政治军事上的震慑。
南澳岛其实还例证了一种无形的权力边界犬牙相入。事实上，在历史中国，这种类型的“犬牙相入”是普遍的，如军事区划和行政区划通常是完全分立的系统，但地域并不重合，而是交叉的，这就构成了相互制衡；又如双重领导。(38)在特定时期，也会调整行政区划(无论是应急性的，还是永久性的)；在一些地方或区域内普遍实行或指定实行政治军事主官兼职等。甚至，“犬牙相入”的原则也有经济意义，以此来平衡不同行政区域的经济和政治实力，促使各地相互制衡和相互牵制，避免各地政治文化精英的政治猜忌，而各地经济实力的平衡又会有助于全国各地的政治平衡。(39)也因此，历史中国曾多次出现过许多从经济建设上看不很合理甚至很不合理的行政区划。(40)
故而，地缘政治考量在历史中国的行政区划中的宪制意义，是在中央集权制下，针对这个农耕大国的具体复杂的地理、地形、经济、社会和文化因素，把有关整个中国的统一有效治理的政治问题尽可能转化为行政管理的技术问题。只要将中国地形图同欧美的地形图比较，再将历代甚或今天的中国行政区划图同美国的行政区划图或非洲各国的地图比较，就可以看出中国行政区划的特殊。
四、边陲治理和民族地区的整合
古代国家与近现代民族国家之间的一个重要差别是，前者有边陲地区(frontier)，却没有精确的国界。(41)边陲是一个区域，是一个地理概念，但又不只具有地理的意义。其含义不仅仅指某地区距离国家政治中心遥远，还有其他的政治、经济和文化寓意：边陲是国家政治管控和治理的神经末梢，源自主权者(在古代中国即朝廷或代表朝廷的皇帝)的力量投射到此已经大为弱化；政治治理的空间距离和行政层级，都令政治中心在此的影响并不确定，面对着来自各种政治和非政治(却仍然有足够政治意味)的力量的挑战或竞争。竞争者可能是小型的当地政权，但也完全可能是来自另一拥有足够强大政治军事实力、同样控制了辽阔疆域的大型政权。如果是后者，这里的政治竞争甚或军事争夺的背后，则常常还有经济、文化甚或文明的竞争，例如农耕文明与游牧文明的竞争。边陲因此通常是两个甚或多个政治力量竞争、确立政治管控的区域，是谁都可能但谁都还没有实现垄断性政治管控的地带。
历史中国，围绕中原地区，一直存在这样的边陲地带。这些地带对中原文明构成威胁，却也可能是中原文明拓展的地带。因此，历史中国历代杰出的政治家、思想家有关中国的思考，都不会只
“平天下”自然免不了需另文讨论的军事问题，(42)但更重要的是长期的政治治理问题——想想前面提及的亚历山大和他的马其顿帝国。因此，要理解历史中国的地理疆域构成，就有必要理解历代王朝(包括边疆民族入主中原的王朝)在边陲地区长期采取的一些特殊的地方行政制度。这些边陲的行政制度，尽管与中原地区的普遍行政制度不同，但制度功能是一致的：它们不仅维护和支撑了中原地区中央集权的王朝，而且在这些制度的持久作用下，边陲地区的许多民族、族群逐渐融入中华民族，原来的边陲地区因此可能不再是边陲。也正因为如此，这些乍一看很边缘的、辅助性的、非常规的区域治理制度，其实也是古代中国中央集权的宪制之一，既有关历史中国边疆地区的治理，也有关边陲区域的宪制整合。故而就本文而言，“国”和“天下”只是用来理解历史中国发展的一个概念框架，(43)而不是对特定区域的精确界定。
古代中国边疆地域广阔，各地自然地理条件显著不同，历朝历代的国力也有显著强弱，其在边陲地区竞争的对手也各不相同，各地最急迫的边陲治理问题也不同，相应的，各代应对边陲治理的制度架构演变繁多。研究者对历史中国的边陲治理架构，于是有不同的分类，都有其道理。(44)若基于中央政府对不同边陲地区的信任、管控和整合程度，可以大致将边陲地区抽象地划分为三类。
第一类是中央政府已建立有效管控的边陲，会以半军管的方式来治理。汉代在北方边境地区的各郡设立了名为一郡主管军政事务的副职——部都尉，实际却由太守分疆而治，以近似“军管”的方式统一加强边防，以防御匈奴的力量，同时也为此后设置常规行政区划——“郡”——创造了必要的条件。汉代还设有武职官员——属国都尉，专职负责管理安置投降汉朝廷的少数民族。这个官职后来逐渐成了管理少数民族的、与郡同级别的行政“特区”。还有一种军事行政区是汉、唐朝的都护府。汉代的西域都护府与郡同级，但下辖的不是通常的县，而是以军事监护方式管理的西域数十个小国。唐朝前期曾在天山南北分设安西大都护府和北庭都护府。前者以军事监护形式管理天山以南的诸“国”，后者则下辖县，与内地的州县相同。唐代还把都护制度推广到其他边疆地区，在辽东、朝鲜半岛设立了安东都护府，在北方设立了单于、安北大都护府，在今越南中、北部设立安南中都护府，以及在西南设立了保宁都护府。其中单于、安北和安南都护府下辖县，与中原的行政体制已相当一致。(45)
第二类是由与历代中央政府有比较紧密的政治、经济、文化联系的边疆民族政权构成。有学者以藩、属概括这类政权。(46)从概念上看，“藩”与中央政府的关系一般更紧密一些，而“属”的关系较远。但在漫长历史上，何为“藩”，何为“属”，并不固定，甚至不很稳定。在清代，“藩”就是理藩院下属的蒙古、新疆和西藏等地，清朝初年对这些地区的实际控制程度与内地不同。而“属”则指历史上与中原王朝长期保持了朝贡关系的一些附属国，如朝鲜、安南和缅甸等。这些附属国在近代之前，在某些时期，至少有些与中央政府的关系很近，只是到了近代之后，由于各种国际力量的变化，才成为独立的民族国家。
第三类是与中原王朝没有臣属关系的边疆民族政权，历史上通常称之为“敌国”，其含义却并非敌对，甚至并无贬义，而是说匹敌。(47)从概念上看，这类政权与历史中国的中原政权没有宪制层面的联系，即便有，也只相当于今天的外交关系。故而严格说来，它们还不能算是中原政权的边陲。
但上述这些都只是概念层面的分类。在漫长历史上，东亚广阔大陆上各种势力兴衰消长，没有哪个王朝或哪个政权总是强大，因此各王朝或政权的边陲总处于漂移之中。不仅诸如匈奴、突厥、西羌这些曾经非常强大的“敌国”，在中原政权强大时，都曾有一部或全部臣服，成了中国的藩属，有时，中央政府也曾在这些政权当年管辖或控制的地区，设立了近似军管的特殊政区，使其成为中原的边陲，(48)甚至有些一度颇为强大的“敌国”，如位于云南的南诏国以及继承南诏疆界的大理国，被元朝征服后，到了明清，就成为中央政权直接有效管控的行省。
但历史并非单向度的。在特定历史时期，也有强大的边疆政权兴起，位于中原的王朝政权不得不暂时，有的甚至长期，以各种方式“臣服”于这些新兴的“敌国”，包括割让土地。原先为中原王朝实际控制的边陲区域，甚至某些早已建立郡县或州府、在行政体制上已完全进入中原核心区的区域，也会被新起的边疆政权控制或占领，或是中原王朝被迫将之割让给边疆政权(如幽云十六州)，从而成为中原王朝或偏安王朝的“故国”。
除了以军事行政区直接管控边陲区域外，历史中国的中央政权应对边疆民族和边疆民族政权的基本方略和制度是“羁縻”。(49)所谓“羁”就是以军事压力予以控制，“縻”则是以经济利益予以抚慰拉拢，可谓硬软兼施。但具体做法并不僵硬和固定，总是强调因俗而治，基本原则源自《礼记》中所说的“修其教，不易其俗，齐其政，不易其宜”。(50)可以说，这就是强调地方自治。
最初的做法是，在边疆地区设立特殊的行政单位，以各部族首领管辖的区域为基础设置州县，由当地民族首领出任世袭的政府官员。最典型的是唐代在西北设立的羁縻府、州。(51)元代在治理西南民族地区时，也实行了与羁縻府、州原则上类似的土司制度，即在西南边疆各部族保持或基本保持原有的社会经济制度、组织形式、管理机构、宗教信仰、风俗习惯和文化传统，承认各部族首领在本民族和本地区的政治统治地位，并赐给可以世代相袭的土司职务，成为元朝倚重并代朝廷治理边疆的地方官吏；除在政治上隶属于中央王朝、经济上承担一定的税金、劳役，服从朝廷征调，依据朝廷敕令提供军队外，其余的当地事务均由土司组织当地政府自行管理。(52)
尽管做法不同，但抽象来看，这都是入主中原的中央政府受限于政治、财政或文化的约束，无法以常规行政体制直接治理边疆地区，因此创造了一种制度替代。经此，中央政府对这些边疆民族或部落地区统而不治，或只有名义上的统治。这种制度的好处是，在承认各地和民族差别(华夷之辨)的基础上，首先创造和维系了更广大疆域内的统一与和平，一国两制甚至多制，不仅有利于中原地区和边陲的政治经济发展，也有利于民族间的交流，从而为后世的基于交流基础上的民族融合创造了条件。
但历代统治者也清楚这种体制留下的或可能引发的问题。第一，中央政府允许边陲地方的职位世袭统治，以此换来的上层贵族的政治忠诚并不稳定，一旦中央的控制弱化或有外部力量的介入，或是地方势力坐大，就可能出现尾大不掉的问题，甚至出现地方割据。这不仅影响边疆，也会影响内地。第二，即便边陲地区世袭统治者对中央政府保持政治忠诚，这种封建制也固化了边陲地区贵族上层世代统治的政治、经济和社会地位，边陲地区社会缺乏流动性，特别是社会底层未从这种封建制中获得好处。也因此，第三，这不仅与历史中国强调精英政治的基本宪制传统不一致，而且以土官治边的封建制本身也不利于统一多民族国家的宪制整合。
鉴于土官治边制度的弊端，当各方面条件不断创造和积累后，或仅因政治治理重大事件的迫切需要，历代中央政府也会适时由统而不治转为间接统治，甚或以通行的常规行政体制直接统治。
典型的例证是元朝在西南地区创设的土司制度。元朝是边疆民族入主中原建立的中央政权，统治层自身行政管理人才严重不足，但对任用汉族士人特别是以其治理西南边疆又不能放心。因此，与唐朝设立羁縻府、州的关切相当不同，元朝在距离王朝政治中心最为偏远的西南地区设立土司“自治”制度，不仅是对西南地区部族首领的政治文化妥协，同时也借此来制约汉族。
有鉴于此，元朝之后，明朝从一开始就只部分延续了土司制度。按照世袭土司管辖区域的大小，明朝先是设立了土知府、土知州、土知县三种文官职务。这种设置以某种方式把土司纳入了明朝政府的官员系统，弱化了其地方色彩，强化了其行政色彩。这就为后来在西南云贵地区实行“改土归流”，即将世袭的土司改为完全由朝廷任命的流动任职的官员，加强朝廷对西南边疆的控制，创造了条件。就此而言，“改土归流”其实是西南边陲地区治理问题上中央与地方关系一次重大的宪制变革。但由于漠北蒙古的压力，明朝未能在西南边陲地区大规模地推进“改土归流”，主要针对大土司，对小土司甚至予以扶持。(53)
另一边疆民族入主中原建立的王朝——清朝，继续了并大大推进了明朝开始的这一制度变迁，并在清雍正年间达到高潮，且带来了一系列政治、经济、社会结构的变化。(54)为推进“改土归流”，清政府甚至多次发动了对云南少数民族地区的战争，尽管直到辛亥革命，许多地区的土司制度也没有结束。(55)这不只是由于中央政府的能力有限，还因为“改土归流”的实践令清朝政府发现，中国西南各地的自然地理、人文条件差别巨大，不作任何区分，一味“改土归流”并不适宜。(56)
虽然有乱世，有“偏安”，但只要不是只认中原王朝，并以疆域的扩展特别是长期稳定作为评判标准，历史中国的疆域总体上是扩展和稳定了。就此而言，历史中国的中央与地方关系的宪制总体上是成功的，历史中国的边陲治理和地区整合的基本制度和实践，也大致是有效的。即便唐朝之后，历史中国的疆域扩展主要是蒙古和女真等北方民族入主中原带来了民族融合，促成了国家疆域的重构，但北朝中原地区建立的许多国，还有元朝，特别是清朝，在全国的政治治理上，基本上都延续了以秦汉为代表的中央集权的思路和宪制。
这表明“百代皆行秦政法”是有理由的。对此的解说，不是历代帝王的“家天下”野心，也不是中国人数千年来一直愚昧、没有制度创新力和想象力。最简单的解说也许是，这个制度对于古代农耕中国就是唯一可行的最佳选项，没有竞争甚或替代。并且，只要中央政府在政策上不出大错，在其他各主要约束条件(例如，气候或自然灾害，或外部政治力量)大致稳定的前提下，在农耕经济社会的基础上，这种中央集权的政治架构以及相应的行政体制，从理论上看可以，从实践上看，也的确为古代中国提供了虽非连续却仍然较为长期的统一基础上的和平，促成了当时技术条件下农耕大国可能达致的繁荣和富强。
历史中国的中央集权体制也一直处于调整和完善之中，不但经历了郡、州、路、省这些行政区名号的变迁，还有各地行政区划的永久性或临时性调整，以及从中央到各级政府的军、政、监察和财权的分分合合，微观调整。也许是，也许不是，但不管是否因为这些变迁和调整，一个突出的政治现象是，自北宋重新确立和完善中央集权制之后，古代中国就没有再出现过因地方分权引发内乱或割据而导致王朝更替，而是只有边疆民族入侵(元和清)或其他社会动荡(元末和明末的农民起义)引发的改朝换代。这或许可以证明中央集权制在实践层面的完善和有效。
传统中国的一些藩属国，如朝鲜、安南和缅甸，近代之后纷纷分离，成为独立的国家；有的藩属国，如琉球，后来为日本所控制。但这并不能，至少不能全部，归因于清朝边陲治理政策和制度实践上的错误。最根本的其实是19世纪之后，中国面临了“数千年未见之大变局”。列强的兴起，带来了东亚地区各国和各种政治力量对比的改变，基于农耕大国的清政府首先是无力，然后无能，有效地应对这一全球性大变革对历史中国宪制的挑战。面对挑战，晚清朝廷失去的其实不止这些藩属国，还有大片国土(如台湾)，包括最终失去了对这个国家的统治。只是若将这一切都归结为边疆治理制度，甚或升格到民主宪制这盒万金油上去的话，这步子就迈得太大了！
反思郡县制对封建制的胜利，也有助于我们理解近代以来中国必须面对的宪制变革。秦汉郡县制的胜利，并不意味西周封建制在绝对意义上失败了，更不意味着封建制是个从一开始就不应发生的错误。春秋战国时各诸侯国间的连年征战，确实表明封建制已不再能为当时生活在这块土地上的民众创造其渴望的和平、稳定和秩序，意味着需要创造新宪制。但如果不是事后诸葛亮，那么就必须承认，“郁郁乎文哉”(《论语·八佾》)，西周其实是中国远古社会的一个巅峰。其“众建诸侯，裂土为民”，不仅有“旧邦新造”的宪制创新，也推动了周朝统治区域内各民族或部落的融合。“以道观之”，西周封建制代表了当时中原政治精英，除以军事强力外，建立政治统一(“齐政”)的疆域大国的最早的宪制努力。西周封建制所做的是当时可能做的且最可行的集权形式。
即便西周宪制最后完全散了，也不等于失败。西周还是留下了一个农耕大国的底子，周礼也创造了一个农耕大国的宪制想象，也便利了大国的宪制实践。甚至春秋战国时期政治精英在各国间来回流动，也是全国性的政治、经济、文化层面的交流，有许多异形字，但文字仍大致统一，即便口音再重，政治精英间也还可能以“雅言”交流。没有这些，秦朝统一文字就不可能，秦朝“以吏为师”和“以法为教”也不大可能。
因此，评判历史中国的制度之标准，并非它是否永生并因此“普世”，不是它是否符合某个理论，也不是它是否符合毫无根据但看上去很美的愿景，而是，在特定的历史时段，在当时经济、社会各种条件的约束下，这个制度是否已充分利用了当时可能利用和想象的一切资源，促成了当时人民生活的最重要的政治社会条件——大国的产生和长成，并且只有它在那里！
可行的大国宪制是大国产生和长成的重要条件，却不是唯一的和充分的条件。制度并非上帝，即便是宪制。这个世界上其实没有任何制度仅凭其本身就足以提供国家的长治久安。要能成事，除制度外，还需要经济、社会、文化条件的支撑，包括政治统治者审慎、明智地且与时俱进地应对各种重大治理问题，至少不能犯太大的错误，甚至也需要老天爷给脸——“风调雨顺”。
即便如此，结束本文的却是一个纯学术问题：除了封建制和郡县制外，为什么历史中国的地缘政治考量和实践在当代中国宪法学术话语中缺失了，尽管这一实践对历史中国宪制的影响持久深远，相关的理论思考、表达和著述源远流长，在中国史学界至今也有相当影响。(57)这本身就是一个很值得学术拷问的问题。最主要的原因很可能是，主导现当代中国宪法学话语和想象的是欧洲与北美的传统，而这些地区和国家的地形和地理，以及19世纪以来欧美列强实力主导的世界中，可以产生国际间的地缘政治学，却没有必要，因此也就无法，在国家宪制层面想象和思考国内政治的地缘问题。这当然只是个假说，或是一个匆忙的断言，但这还是指出当代中国宪制理论吸纳历史中国经验的可能性，尽管它首先挑战的是当代中国法学人的学术自信！
本文原载于《法学家》年第1期。转载时删去了注释与参考文献部分。
主编：何明
编辑：张亮
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